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    Il y a quelques mois, on a entendu l’information qui indiquait que l’article 7 du traité de l’Union Européenne allait être utilisé contre la Hongrie. Pourquoi? Et à quoi sert cet article? Et pourquoi il sera difficile à appliquer? Ce fut mon sujet d’exposé dans le cadre d’un exercice à la fac de droit. J’ai eu l’envie de vous le partager.

     

     

    “Nous n’avons pas fait l’Europe, nous avons eu la guerre”, c’est dans ces termes, lors de la déclaration du 9 mai 1950, que Robert Schuman définit ce qui a conduit l’Europe à plonger dans la seconde guerre mondiale. Selon Robert Schuman, la paix en Europe doit passer, avant tout, par une paix économique, c’est ainsi qu’il appel à placer la production Franco-Allemande du Charbon et de l’Acier sous une Haute Autorité commune. Sa demande est entendue puisqu’en 1951, est créée, avec le traité de de Paris du 18 avril 1951, composée de la France, l’Italie, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg et la République Fédérale Allemande; ce traité vise à favoriser les échanges de matières premières. C’est la naissance de ce qui deviendra plus tard l’Union Européenne. La CECA connaît alors une lente évolution, le 25 mars 1957 est signé le traité de Rome qui met en place trois communautés européennes: la Communauté économique européenne (CEE), l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique. Par ces trois organisations, les membres de la CECA cherchent à développer leurs coopérations dans les domaines économiques, politiques et sociaux. Puis le 7 février 1992 est signé le traité de Maastricht qui est le traité fondateur de l’Union Européenne. C’est un véritable tournant car, avant, si la Communauté européenne tournait autour de la paix économique, le traité de Maastricht apporte une nouveauté politique.

    Enfin est signé le 2 octobre 1997 le traité d’Amsterdam, il reprend les trois piliers de Maastricht et consacre la protection des droits de l’homme et institue un espace de liberté, de sécurité et de justice.

    Parallèlement aux différents traités qui ont forgé l’Union Européenne, cette dernière a vu l’élargissement de son espace et de son influence avec l’entrée, en son sein, de pays de l’Europe de l’Est. En 1973, la Communauté Européenne intègre l’Angleterre et le Danemark, puis en 1981, c’est au tour de la Grèce, en 1986 c’est au tour de l’Espagne et du Portugal. Aujourd’hui, l’Union Européenne est composée de 28 membres, 27 en 2019 avec le Brexit. L’augmentation du nombre de membre au sein de l’UE peut conduire à certaines difficultés, De Gaulle disait lui de même de la France “Comment voulez-vous gouverner un pays où il existe 258 variétés de fromages?”

    Il est possible de reprendre cette question de De Gaule pour l’Union Européenne: comment contrôler et maintenir une Union Européenne avec 28 langues, cultures et politiques différentes? Pour répondre à ces attentes, les membres ont inscrit dans les traités, qui ont forgé l’Union européen, un certain nombre de règles visant à imposer aux États un comportement afin de respecter les principes fondamentaux défendus par l’Union Européenne. Ces mêmes membres ont anticipé le fait que certains États pouvaient porter atteintes à ces principes, ils ont donc adopté des mesures visant à sanctionner les États fautifs. C’est à ce moment que l’on a parlé de risque de « démocrature », c’est à dire le risque qu’un État ait un aspect démocratique, alors que derrière se cache une dictature.

    Parmi les mesures adoptées pour protéger les principes fondamentaux, on retrouve l’Article 7 du traité de l’Union Européenne. Cet article 7 permet de constater s’il existe un risque clair de violation grave par un État membres des valeurs visées à l’article 2 du traité de l’Union Européenne.

    I La création de l’article 7

    L’article 7 fait parti des mesures qui ont été adoptées dans le but de protéger les principes défendus par l’Union Européenne, cependant, il est possible de se questionner sur l’efficacité d’un tel article sur les 28 États qui, malgré tout, restent souverains. Pour répondre à cette question, il est nécessaire d’aborder dans un premier temps, sur les origines de l’article 7 du traité Européen, son fonctionnement, avant de constater que, même si la protection des principes fondamentaux sont en jeu, son efficacité est limité par les enjeux politiques et économiques.

    A) Les origines de l’article 7

    Le 7 février 1992, est signé le traité de Maastricht, acte fondateur de l’Union Européenne, structurant cette dernière autour de trois piliers: Les Communautés européennes, qui sont apparues tout au long de l’histoire de l’Union; la Politique étrangère et de sécurité commune ainsi que la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le traité de Maastricht créé également une citoyenneté européenne, met en place l’Union économique et Monétaire et renforce les pouvoirs du parlement. Parmi les articles inscris par les États membres, on retrouve l’article F qui possède une valeur de sanction. Il dispose que “le Conseil Européen peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs de l’Union”. Si l’existence de violations graves est constatée, l’État en question peut être sanctionné en se voyant suspendre les droits découlant des traités de l’Union, ainsi que le droit de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au Conseil.

    Lors de la signature du traité d’Amsterdam, en 1996, l’article F a vu sa dénomination changer pour devenir l’article 7, mais son contenu est resté identique à celui du traité de Maastricht, il n’a vocation que de sanction à l’encontre d’un État membre. Pour comprendre la création d’un tel article dans les traités de l’Union, il faut se replacer dans le contexte de l’époque. Le mur de Berlin tombe le 9 novembre 1989, entraînant avec lui l’effondrement de l’URSS. L’effondrement du pays à conduit à l’apparition de nouveaux États, la Lettonie, l’Estonie, l’Ukraine par exemple, enfin libérés de la domination soviétique. C’est une occasion inespérée de faire reculer l’influence soviétique en Europe en permettant à ces nouveaux États d’entrer dans la Communauté Européenne. Cependant, une nouvelle problématique est apparue. Pour entrer dans la Communauté européenne les pays récemment libérés doivent atteindre un niveau démocratique semblable à celui d’Europe de

    l’Ouest. pour se faire, chaque État doit respecter des principes fondamentaux tel que l’indépendance de la justice, la liberté de la presse et la liberté d’expression.

    Cependant,on s’est questionné sur le fait qu’un État, après avoir passé 40 ans sous le joug soviétique, puisse, d’un coup, balayer le passé et adopter une politique plus démocratique. C’est pour cette raison qu’au traité de Maastricht, signé 3 ans après la chute du mur de Berlin, on a décidé d’ajouter l’article F qui deviendra ensuite l’article 7, pour sanctionner tout non respect des principes fondamentaux de l’UE par l’un des nouveaux États.

    B) L’évolution de l’article 7 dans le temps

    L’article 7 de l’Union Européenne n’a qu’un rôle de sanction lors de sa création, mais l’année 1999 marque un tournant avec les élections législatives autrichiennes.

    Depuis les élections législatives de 1986, le parti majoritaire du Conseil National était le parti Social-Démocrate d’Autriche (SPÖ) du chancelier Fédéral, Franz Vranitzky, il avait même confirmé sa position en arrivant premier lors des élections législatives autrichiennes de 1995. Il était suivi du Parti Populaire Autrichien (ÖVP) du vice chancelier et ministre fédéral des Affaires étrangères,

    Wolfgang Schüssel. Lors des élections de 1999, ce n’est plus Franz Vranity qui représente le parti puisqu’il a décidé de se retirer, mais Viktor Klima, ministre fédéral des finances et ancien ministre fédéral des transports.

    Mais deux faits ont marqué les élections, d’abord, un net recul des deux grands partis autrichiens, puis, de l’arrivée, en seconde position, du Parti de la liberté d’Autriche (FPÖ), parti d’extrême droit de Jörg Haider. Le SPÖ reste la première force politique en Autriche et le chancelier fédéral de la législature devient Viktor Klima. Cependant, le vice chancelier, Wolfgang Schüssel, membre de l’ÖVP, engage des négociations secrètes avec le FPÖ de Jörg Haider, et le 4 février 2000, apparaît

    la coalition noire-bleue du gouvernement Schüssel.

    C’est la première fois, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, qu’un pays européen a à sa tête un groupe nationaliste. A cette époque, les membres de l’Union Européenne ont pensé à utiliser l’article 7 pour sanctionner l’Autriche qui risque de ne plus respecter les grands principes défendus par l’Union, cependant, l’utilisation d’un tel article peut avoir des conséquences néfastes, pas uniquement sur le pays, mais sur l’image que l’Union Européenne peut envoyer, en effet, l’utilisation de l’article 7 conduit à sanctionner un gouvernement dont les membres ont été élus démocratiquement par le peuple.

     

    Appliquer l’article 7 pour protéger les grands principes de l’UE et mettre à mal le droit de vote des autrichiens, ou ne pas appliquer l’article 7 et laisser le gouvernement Autrichien appliquer une politique contraire à l’Union Européenne. Une autre solution a été adoptée, sans l’utilisation de l’article 7, il s’agit de sanctions bilatérales diplomatiques, c’est à dire, pas de rencontre officielle,

    pas de réception des ambassadeurs, pas de soutien aux candidats autrichiens lors des organisations internationales. L’Autriche, face à cette situation, a proposé de renforcer l’article 7 afin de rendre possible son application.

    Le renforcement de l’article 7 a lieu lors de la signature du traité de Nice du 26 février 2001. En plus de sa phase de sanction qui est placée en seconde position, il a été ajouté une première phase dont l’objectif est d’anticiper toute violation grave et persistante des valeurs de l’Union Européenne. Si la proposition initiale de l’Autriche a été acceptée, c’est parce ce pays n’était pas le seul à inquiéter l’Union Européenne.

    Après le renforcement apporté par le traité de Nice, l’article 7 a été conservé par le traité de Lisbonne, en 2009.

    II La procédure de l’article 7

    A) La phase de prévention

    Pour enclencher la procédure de prévention, il faut dans un premier temps saisir le Conseil de l’Europe. Le Conseil de l’Europe est une institution fondée par le traité de Londres du 5 mai 1949, son siège se trouve à Strasbourg. Ce Conseil peut-être saisi de 3 façons différentes. Il peut-être saisi par un tiers de ses États membres, soit par les deux tiers du Parlement Européen ou encore par la Commission Européenne. Le Conseil reçoit alors la demande de constater qu’il existe un risque claire de violation grave des valeurs de l’Union Européenne par un État membre. Avant de prendre une décision, le Conseil peut entendre l’avis de l’État concerné afin que ce dernier puisse apporter apporter des explications, le Conseil peut aussi adresser à l’état des recommandations pour faire évoluer la situation. Le Conseil doit alors statuer à la majorité des quatre cinquième de ses membres, comme il l’est indiqué à l’article 7.1 du traité Européen pour suivre l’évolution de la situation, bien sûr, l’État concerné par l’article 7 ne participe pas au vote.

    Si le Conseil constate que la situation n’a pas évolué, l’article 7 lui permet de constater, non pas un risque, mais l’existence d’une atteinte aux principes fondamentaux de l’Union Européenne. La phase de prévention se termine, débute alors la phase de sanction.

    B) la phase de sanction

    La phase de sanction connaît une procédure similaire à la phase de prévention. Pour qu’il y ait constatation d’une atteinte grave, la Commission Européenne ou un tiers des Etats membres, avec l’approbation du Parlement, peuvent saisir le Conseil européen.

    L’article 7.2 du traité de l’Union Européenne indique que le Conseil européen prend sa décision à l’unanimité, le pays concerné

    étant écarté. Si à l’unanimité, le Conseil constate une atteinte grave et persistante de l’Union Européenne, le pays en question se voit infligé des sanctions.

    Pour les sanctions, le Conseil statut une nouvelle fois, mais pas avec un vote à l’unanimité, mais avec un vote avec une majorité qualifiée. Une majorité qualifiée doit remplir deux conditions, tout d’abord, il faut 55% des États aient voté pour, et que ces États représentent 65% de la population Européenne.

    Parmi les sanctions, le pays concerné peut voir son droit de vote au sein du Conseil suspendu, mais même si on lui retire ses droits de vote, le pays conserve cependant ses devoirs envers

    l’Europe, comme il l’est indiqué à l’article 7.3 du traité de l’Union européenne. Puis, l’article 7.4 du même traité ajouté que le Conseil est le seul à pourvoir lever ou modifier les sanctions, et là encore, ses décisions se font avec la majorité qualifiée.

    III La difficile application de l’article 7

    A) le cas de la Pologne

    Le 2 juillet 2017, a décidé de lancer une procédure d’infraction à l’encontre de la Pologne. Le gouvernement du PIS (Droit et justice), veut promulguer une loi visant la Cour suprême du pays. Le texte prévoit le départ à la retraite de tous les juges âgés de plus de 65, ce qui représente 30% des effectifs de l’institution. Sur 72 magistrats, 27 sont concernés par cette nouvelle mesure et parmi eux, la première présidente Malgorzata Gersdorf, alors que son mandat est garanti par la Constitution polonaise. La Commission a, à de nombreuses fois, appelé le Gouvernement Polonais à changer la voie qu’il donne à ses réformes. Cependant le président polonais, Andrzej Duda, n’a pas répondu aux attentes de la Commission qui a décidé d’enclencher une procédure sans précédent avec l’article 7. Frans Timmernans, vice-président de la Commission a déclaré devant la presse: « C’est avec le cour lourd que nous avons activé cet article» . Ce que le vice président de la Commission veut expliquer dans sa conférence de presse, c’est qu’elle ne cherche pas à empêcher le gouvernement polonais à réformer son système judiciaire, cependant ces réformes doivent se faire dans le respect de la Constitution du pays et du droit européen. La réforme engagée par la Pologne conduit à ce que la justice passe sous le contrôle du pouvoir, ce qui porte atteinte à l’indépendance de la justice. Si la procédure a été enclenchée tardivement, c’est parce que la Commission a cru que le dialogue pouvait résoudre le problème, mais les multiples refus de la Pologne ne lui a pas laissé le choix. Pour beaucoup, l’article 7 constitue une arme nucléaire conduisant à une procédure longue et lourde et qui a des conséquences dures à l’encontre du pays concerné.

    B) La situation problématique de la Hongrie

    Judith Sargentini, eurodéputé néerlandaise écologiste, a rendu un rapport dans lequel elle réalise une mise au point de la situation en Hongrie. La liste des reproches est longue: Corruption et conflits d’intérêts, atteinte au fonctionnement du système constitutionnel et électoral, atteinte à l’indépendance de la justice, atteinte aux libertés individuelles et enfin une atteinte aux droits des réfugiés. Le rapport conduit au déclenchement de l’article 7 du traité de l’Union Européenne le 12 septembre 2018, 448 votes pour, 197 contre et 48 abstention. Le Parlement a ainsi reconnu qu’il existe une menace grave et persistante des principes fondamentaux de l’Union. Le premier ministre hongrois, Viktor Orban, n’a pas répondu aux attentes de l’Union Européenne et compte garder sa ligne de conduite. Le premier ministre hongrois défend son programme politique basé sur l’illibéralisme. L’illibéralisme, selon Pierre Rosanvallon, est “une culture politique qui disqualifie en son principe la vision libérale”, ce qui signifie qu’ Orban veut appliquer une politique qui s’éloigne de celle défendue par l’Union Européenne. Il considère que l’illibéralisme est une vision politique qui n’entache en rien les droits fondamentaux.

    Viktor Orban mentionne qu’il veut protéger l’honneur de son pays et que le déclenchement de l’article 7 constitue une vengeance de la part de ses opposants. Le ministre hongrois des Affaires étrangères, Peter Szijjarto, a jouté qu’il s’agissait “d’une petite vengeance des politiciens pro-immigrations contre la Hongrie”. En effet, on reproche au gouvernement hongrois d’appliquer une politique migratoire sévère, allant à l’encontre des droits des migrants. Au vu des propos de Viktor Orban, l’idée d’enclencher la deuxième phase de l’article 7, c’est à dire la phase de sanction, revient fréquemment dans les rangs des eurodéputés. Mais plusieurs éléments font que solution est considérée comme impossible à appliquer. D’abord, pour que les sanctions puissent tomber à l’encontre de la Hongrie, il faut que membres du Conseil européen votent à l’unanimité, cependant, la Pologne s’est rangée du côté de la Hongrie et refuse de voter pour les sanctions, ce qui fait que la phase 2 de l’article 7 ne peut être enclenchée. De même la Hongrie refuse de voter pour que les sanctions soient enclenchées contre la Pologne, ce qui fait que dans les deux cas, les sanctions ne peuvent être votées. Puis l’Italie apporte aussi son soutien à la Hongrie. Les pays critiqués par l’Union Européenne ne soutiennent ainsi mutuellement, empêchant tout vote à l’unanimité.

    Puis, revient la problématique de la légitimité de Viktor Orban. Ce dernier mentionne que si l’article 7 est appliqué, ce n’est pas seulement la Hongrie qui est atteinte, mais le peuple hongrois tout entiers, car si Viktor Orban est au pouvoir, c’est parce que son parti à remporter les élections législatives le 29 mai 2018 de façon démocratique.

    Sanctionner le premier ministre Hongrois pour sa politique signifie de sanctionner également le peuple qui a élu démocratiquement son dirigeant et d’accroître encore plus la méfiance des peuples européens à l’encontre de l’Union Européenne.

     

    Cependant, la problématique de l’application de l’article 7 revêt également un aspect politique.

    La Hongrie appartient au PPE, le Parti Populaire Européen, qui est le premier parti du Parlement européen. Pour beaucoup de ses membres, voter pour l’application des sanctions à l’encontre de la Hongrie peut conduire à perdre ce pays. Puis, dans le PPE, nombreux sont ceux qui partagent les mêmes idées que Viktor Orban, par exemple, la CSU Bavaroise qui est une alliée d’Angela Merkel. Voter pour les sanctions peut conduire à une division du PPE et au départ de certains de ses sympathisants ainsi que de ses électeurs, ce qui est, à quelques mois des élections européennes de 2019, un pari risqué. Il faut ajouter que depuis les élections autrichiennes de 1999, les partis d’extrêmes droites et eurosceptiques sont en progressions dans quasiment tous les pays de l’Union Européenne. Appliquer l’article 7 à l’encontre d’un pays dont le gouvernement a été élu démocratiquement par le peuple peut-être contre productif et conduire à attiser le nationalisme et l’euroscepticisme.

    Cette hésitation due à l’approche des élections européennes conduit à se demander si, malgré le fait que les principes fondamentaux sont protégés par les traités de l’Union Européenne, ces principes ne sont pas relégués au second plan au profit des intérêts économiques et politiques des pays.

    Puis, il est possible de s’interroger sur l’efficacité de cet article 7. D’abord créé au traité de Maastricht pour mettre en garde les pays libérés du joug soviétique, les États membres ont cherché à l’esquiver en constatant l’impossibilité de son implication. Puis, lorsqu’il est enfin utilisé, le jeu des alliances politiques font que les pays concernés ne pourront être sanctionnés, de plus son utilisation peut donner un peu plus de crédit aux eurosceptiques, déjà encouragés par le Brexit et l’arrivée du Mouvement 5 Étoiles en Italie. On peut donc se demander si l’article 7 n’a pas perdu toute son efficacité, obligeant l’Union Européenne à attendre ce que l’avenir lui réserve.

     

     

    Sources:

    Le Monde 13/09/2018 “Voici le tour de la Hongrie”

    https://www.lemonde.fr/idees/article/2018/09/13/article-7-du-traite-de-l-union-europeenne-voici-le-tour-de-la-hongrie_5354554_3232.html

    Le Monde Europe 20/12/2017 “L’Europe déclenche une procédure sans précédent contre le gouvernement Japonais

    https://www.lemonde.fr/europe/article/2017/12/20/l-europe-declenche-une-procedure-sans-precedent-contre-le-gouvernement-polonais_5232406_3214.html

    Le Monde: Europe. Pologne: La Commission européenne prête à agir pour sauvegarder l’Etat de droit https://www.lemonde.fr/europe/article/2017/12/16/pologne-la-commission-europeenne-prete-a-agir-pour-sauvegarder-l-etat-de-droit_5230695_3214.html

    Le Monde, International: Autriche, Pologne, Hongrie… que faire face à la banalisation de l’extrême droite en Europe?

    https://www.lemonde.fr/international/article/2017/12/19/il-y-a-une-sorte-d-acceptation-des-principaux-pays-europeens-face-a-la-montee-de-l-extreme-droite_5231973_3210.html

    Violation des valeurs de l’UE : comment fonctionne la procédure de sanctions (article 7) ?https://www.touteleurope.eu/actualite/violation-des-valeurs-de-l-ue-comment-fonctionne-la-procedure-de-sanctions-article-7.html

    Respect de l’état de droit dans les États membres : que peut faire l’UE ? (infographie)

    http://www.europarl.europa.eu/news/fr/headlines/eu-affairs/20180222STO98434/etat-de-droit-comment-fonctionne-l-article-7-infographie

    Wikipédia: Article 7 du traité sur l’Union européenne

    https://fr.wikipedia.org/wiki/Article_7_du_trait%C3%A9_sur_l%27Union_europ%C3%A9enne

    Viktor Orbán à Strasbourg : un procès historique
    https://www.lepoint.fr/politique/emmanuel-berretta/viktor-orban-a-strasbourg-un-proces-historique-11-09-2018-2250384_1897.php

    EUR-Lex

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al33500

    LCI

    https://www.lci.fr/international/video-valeurs-de-l-ue-bafouees-en-hongrie-comment-fonctionne-l-article-7-enclenche-par-le-parlement-europeen-pour-sanctionner-le-pays-2098186.html

    Toute l’Europe.EU. comprendre l’Europe *

    https://www.touteleurope.eu/actualite/hongrie-le-parlement-europeen-declenche-une

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